我國(guó)政治制度的人民性決定了我國(guó)法律制度要最大限度維護(hù)公共利益，這是我國(guó)盡快構(gòu)建公益訴訟制度的政治保障和必然要求。隨著國(guó)家發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，要更好滿(mǎn)足人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義等美好生活的向往，就要更加重視公益訴訟在國(guó)家治理體系中的作用。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)全面推進(jìn)公益訴訟制度的發(fā)展，對(duì)保障公共利益發(fā)揮了重要作用。如何發(fā)揮社會(huì)組織的作用，以全面構(gòu)建具有中國(guó)特色的民事公益訴訟制度？筆者認(rèn)為，需要思考以下三個(gè)基本問(wèn)題。

    一、檢察公益訴訟不是取代和削弱社會(huì)組織提起公益訴訟

    2012年修訂的民事訴訟法明確規(guī)定了社會(huì)組織有權(quán)提起公益訴訟的制度，該法第55條第1款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國(guó)民事公益訴訟立法的重大突破。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年中央深改組第十二次會(huì)議明確提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法進(jìn)行修訂時(shí)正式確立了這一制度，具有鮮明中國(guó)特色的檢察公益訴訟制度正式建立和發(fā)展起來(lái)。從我國(guó)公益訴訟發(fā)展的歷程可以看到：首先，國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到了公益訴訟對(duì)保障公共利益的重要作用，在立法中確立了公益訴訟制度。其次，由于公益訴訟需要耗費(fèi)大量人力、財(cái)力，對(duì)專(zhuān)業(yè)要求很高，真正具備提起公益訴訟能力的社會(huì)組織很少，人民法院受理的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起的公益訴訟很少。為了強(qiáng)化對(duì)公共利益的保護(hù)，中央審時(shí)度勢(shì)，提出建立檢察公益訴訟制度。可以說(shuō)，國(guó)家大力發(fā)展檢察公益訴訟，不是要取代和削弱社會(huì)組織提起公益訴訟，而是要彌補(bǔ)社會(huì)組織提起民事公益訴訟能力的不足，完善公益訴訟制度，以法治手段更好保障公共利益。

    二、擴(kuò)大民事公益訴訟案由及社會(huì)組織范圍，全面推進(jìn)民事公益訴訟制度發(fā)展

    盡管檢察公益訴訟在立法技術(shù)上長(zhǎng)期存在“等內(nèi)”和“等外”的爭(zhēng)論，但梳理我國(guó)當(dāng)前的法律，立法機(jī)關(guān)越來(lái)越多地使用“等外”來(lái)概括那些無(wú)法詳細(xì)列舉的行為。如民事訴訟法第55條第1款關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，就屬于這種情況，只列舉了“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩種情形，但這種規(guī)定顯然不能機(jī)械地理解為只能對(duì)上述兩種情形才可以提起民事公益訴訟，近年來(lái)的民事公益訴訟司法實(shí)踐也早就突破了上述兩類(lèi)案由。2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)更是明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”，這是新時(shí)代黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織進(jìn)一步探索擴(kuò)大公益訴訟范圍的具體要求。

    民事訴訟法并未明確規(guī)定哪些類(lèi)型的機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起民事公益訴訟。根據(jù)最高法《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條、第5條規(guī)定，有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織要符合三個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)：一是社會(huì)組織要在設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)；二是社會(huì)組織成立期限要滿(mǎn)五年；三是在過(guò)去五年沒(méi)有違法記錄。目前這一規(guī)定只適用于環(huán)境民事公益訴訟，對(duì)就其他損害社會(huì)公共利益行為提起民事公益訴訟的社會(huì)組織資格沒(méi)有規(guī)定。從鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟的角度出發(fā)，建議最高法統(tǒng)一社會(huì)組織提起民事公益訴訟的資格標(biāo)準(zhǔn)，適度降低成立期限滿(mǎn)五年的要求。

    三、社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該良性互動(dòng)，共同推動(dòng)民事公益訴訟制度的發(fā)展

    當(dāng)前，對(duì)這個(gè)問(wèn)題研究還很不夠，司法實(shí)踐中也缺乏有價(jià)值的探索。根據(jù)最高法、最高檢在2020年12月修訂的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》“一般規(guī)定”之第2條規(guī)定，人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務(wù)之一是“督促適格主體依法行使公益訴權(quán)”。與此相對(duì)應(yīng)，該解釋在“民事公益訴訟”部分特別規(guī)定了訴前公告制度。也就是說(shuō)，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等損害社會(huì)公共利益的行為，不是直接就提起公益訴訟，而是在提起公益訴訟前，“應(yīng)當(dāng)依法公告，公告期限為三十日”。公告期滿(mǎn)，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。這種訴前公告的制度表明了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的一種態(tài)度，也就是只有在公共利益受到侵害，相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人并未提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)提起民事公益訴訟。

    從上述“兩高”關(guān)于公益訴訟案件的解釋?zhuān)梢员容^清晰地定位社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的關(guān)系：第一，兩者是互相補(bǔ)充的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該與社會(huì)組織加強(qiáng)合作，共同推動(dòng)民事公益訴訟法律制度的發(fā)展。第二，社會(huì)組織不僅要積極履行職責(zé)，依法對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟，也要積極支持檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟。社會(huì)組織根植于民間，對(duì)民生以及公共利益受損等情況有著更直觀的感受，更容易發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索，在某些領(lǐng)域也具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，可以積極向檢察機(jī)關(guān)提供民事公益訴訟線索，為檢察公益訴訟提供專(zhuān)業(yè)的支持等。第三，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共利益受到侵害的，要通過(guò)發(fā)布公告甚至直接約談等方式，提醒甚至督促相關(guān)社會(huì)組織提起民事公益訴訟。第四，在相關(guān)社會(huì)組織提起民事公益訴訟時(shí)，如果該社會(huì)組織受到能力不足等條件制約或者人民法院該受理而不受理的，可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)支持其提起民事公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)，也可以主動(dòng)支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟。第五，在確實(shí)沒(méi)有其他組織或個(gè)人提起訴訟，社會(huì)公共利益又確實(shí)受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以依法向人民法院直接提起民事公益訴訟。

    最后要提出的是，在其他大多數(shù)國(guó)家，都主要是由社會(huì)組織提起公益訴訟。隨著全球化的發(fā)展尤其是國(guó)家之間基于利益發(fā)生的糾紛日益增多，在其他國(guó)家不可避免將會(huì)出現(xiàn)社會(huì)組織針對(duì)中國(guó)企業(yè)甚至國(guó)有資產(chǎn)提起公益訴訟的案件。這將是一種復(fù)雜的局面，但中國(guó)了解、熟悉相關(guān)公益訴訟的社會(huì)組織少之又少，因此，支持社會(huì)組織積極參與國(guó)內(nèi)公益訴訟，不僅是更好維護(hù)公共利益的需要，也是支持中國(guó)社會(huì)組織健康發(fā)展、在必要時(shí)積極參與涉外公益訴訟的需要。

    （據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》）

    北京青少年法律援助與研究中心主任 佟麗華/文